Par une décision du 19 novembre 2020, le Conseil d’État a rejeté la majorité des demandes formulées par la Commune de Grande-Synthe.
La Commune de Grande-Synthe représentée par son maire a introduit un recours pour excès de pouvoir devant la juridiction administrative. Plusieurs demandes ont été faites au Président de la République, au Premier ministre et au ministre de la transition écologique et solidaire. En effet, la requérante demandait de prendre toute mesure utile permettant d’infléchir la courbe des émissions de gaz à effet de serre produites sur le territoire national de manière à respecter les obligations consenties par la France voire d’aller au-delà. De plus, il était demandé de prendre toutes dispositions d’initiatives législative ou règlementaire pour « rendre obligatoire la priorité climatique » et pour interdire toute mesure susceptible d’augmenter les émissions de gaz à effet de serre.
Le Conseil d’État a admis la recevabilité du recours de la Commune Grande-Synthe compte tenu de son niveau d’exposition aux risques découlant du changement climatique, à leur incidence directe et certaine sur sa situation et les intérêts propres dont elle a la charge.
Le juge administratif a jugé que la demande d’annuler le refus de prendre des dispositions à caractère législatif est irrecevable. En effet, cette demande est relative aux « rapports entre les pouvoirs publics constitutionnels » et de ce fait, « échappe, par la même, à la compétence de la juridiction administrative ». Autrement dit, ce refus est un acte de gouvernement [1].
La demande d’annulation du refus implicite de mettre en œuvre des mesures d’adaptation immédiate au changement climatique a été rejetée car les stipulations de l’article 2 de l’accord de Paris sont dépourvues d’effet direct. Cela signifie que ces stipulations ne sont pas invocables devant le juge national.
Il a été considéré que les objectifs de lutte contre le changement climatique définis en droit international par la Convention climat de 1992 et l’accord de Paris de 2015, sont dépourvus d’effet direct. Par conséquent, ils ne sont pas directement invocables devant le juge national à l’appui d’un recours. Ces stipulations permettent, seulement, d’interpréter les dispositions nationales en « prenant en considération » ces objectifs les objectifs internationaux et européens.
Le Conseil d'État n’a apporté aucune précision sur la valeur juridique de l’objectif national de réduction des émissions de gaz à effet de serre. Les juges du Palais Royal ont marqué leur souhait de savoir si le Gouvernement applique le décret n°2020-457 du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie nationale bas-carbone. Autrement dit, le contrôle juridictionnel s’est borné à contrôler le respect de ce décret par le Gouvernement.
Le Conseil d’État constate que la trajectoire de réduction des émissions envisagée au sein du décret du 21 avril n’a jamais été atteinte. Toutefois, il a été estimé qu’étant donné que le dossier d’instruction ne permettait pas de ressortir les éléments et motifs permettant d’établir la compatibilité du refus opposé avec la trajectoire, un supplément d’instruction tendant à la production de ces éléments a été ordonnée.
Véritable « fer de lance dans la lutte contre le changement climatique » [2], la décision Commune de Grande-Synthe et autres est remarquable à plusieurs titres. Tout d’abord, le Conseil d’État se prononce pour la première fois sur le respect des engagements en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre (GES). Ensuite, l’admission de l’intérêt à agir de la commune met en exergue le rôle déterminant que les collectivités publiques ont et auront à jouer dans le contentieux climatique français. Enfin, le Conseil d’État a constaté expressément que la trajectoire que la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre fixée par le décret du 21 avril 2020 relatif aux budgets carbone nationaux et à la stratégie bas-carbone.
Aurélie Nsingani Mpassi
Nous avons eu le plaisir d’interroger Jean-Charles Rotoullié, Professeur à l’Université de Saint-Etienne qui nous a dispensé un séminaire de Droit de l’environnement & activités économiques. Il a pu apporter des précisions éclairantes sur la décision Commune de Grande-Synthe ainsi que des réflexions plus générales sur l’actualité du droit de l’environnement :
Selon vous, la décision du Conseil d’État du 19 novembre 2020 concernant la Commune de Grande-Synthe permettra-t-elle d’atteindre les objectifs en matière d’émission de gaz à effets de serre ou est-elle au contraire décevante ?
Il est encore trop tôt pour le dire ! Le Conseil d’État n’a pas reconnu la carence de l’État dans cette décision. Il a ordonné un supplément d’instruction afin que lui soient communiquées par le Gouvernement les informations qui lui permettront d’apprécier la compatibilité de la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre avec le respect de l’objectif fixé à l’horizon 2030. La portée de l’affaire Grande-Synthe dépendra donc largement de la décision à venir.
Toutefois, plusieurs aspects de la présente décision méritent, dès à présent, notre attention.
D’un côté, les conditions de l’intérêt à agir de la commune de Grande-Synthe (qui doit être suffisamment direct, certain et personnel) sont interprétées de manière souple alors que leur satisfaction était loin d’être évidente. Cette bienveillance s’explique probablement par la charge politique de l’affaire. Il était compliqué pour le Conseil d’Etat de déclarer irrecevable le premier recours climatique dont il est saisi eu égard à l’importance de l’enjeu climatique.
D’autre part, l’article L. 100-4 du code de l’énergie qui fixe un objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % d’ici 2030 se voit reconnaître une véritable valeur juridique alors que le Conseil constitutionnel avait considéré que cette disposition était dépourvue de valeur normative [3]. Cet objectif s’imposerait désormais à l’Etat car depuis l’adoption de la loi TECV, la loi climat-énergie de 2019 a modifié la rédaction de l’article L. 100-4 pour en faire une modalité de mise en œuvre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et de l’Accord de Paris. Cette interprétation, même si elle est favorable au climat, peut être critiquée.
Enfin, pour que la décision soit utile en l’espèce, le rapporteur public propose, à juste titre, de ne pas attendre les échéances 2030 ou 2050 pour vérifier si les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre sont atteints, et le cas échéant, prononcer une injonction qui sera tardive. Dès à présent, le Conseil d’État doit pouvoir mesurer si la trajectoire de réduction est réaliste. La présente décision s’inscrit dans le prolongement des arrêts Association des Américains accidentels [4] ou Stassen [5] ayant retenu comme date d’appréciation de la légalité d’un acte dans le contentieux de l’excès de pouvoir, un autre moment que le jour de son édiction au nom de l’effet utile de la décision rendue.
Indépendamment de l’arrêt, les conclusions du rapporteur public sont très riches. Des passages très intéressants sont consacrés aux moyens tirés de la violation du droit constitutionnel et du droit de la Convention EDH ou encore à la postérité de l’affaire Urgenda qui a déclenché ce mouvement en faveur de la justice climatique.
Que pensez-vous du « délit d’écocide » proposé par le gouvernement ?
Il faut en réalité parler des délits car Barbara Pompili et Eric Dupond-Moretti ont proposé la création d’un délit général de pollution et d’un délit de mise en danger de l’environnement. Ces propositions s’inscrivent dans un mouvement général de renforcement du droit pénal de l’environnement mais ne vont pas jusqu’à la consécration d’un crime d’écocide tel que le proposait la Convention citoyenne pour le climat. Pour que ces délits aient une véritable portée, le législateur devra notamment être vigilant quant à la définition des éléments constitutifs des infractions, et veiller à les articuler avec les dispositifs existants dans certains domaines spécifiques de la protection de l’environnement. Les moyens alloués à la répression de ces délits devront également être renforcés.
A cet égard, il est important de mentionner qu’en parallèle de la création de ces délits, le droit pénal de l’environnement est actuellement à l’honneur puisque l’Assemblée nationale vient d’adopter le projet de loi relatif au Parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée. Il y est notamment prévu la création de pôles régionaux spécialisés en matière d’atteintes à l’environnement et l’instauration d’une convention judiciaire d’intérêt public dans ce même domaine. Cette dernière mesure suscite la critique de plusieurs associations de protection de l’environnement qui y voient une forme d’évitement du juge. Le texte est désormais devant la commission mixte paritaire, on verra ce qui en ressortira…
Que pensez-vous de la critique souvent adressée au droit de l’environnement quant à sa technicité et sa complexité ?
Je la trouve parfaitement légitime. Depuis que le code de l’environnement existe (nous venons de fêter ses 20 ans), le droit de l’environnement est devenu un enjeu politique central et à ce titre, évolue rapidement voire même constamment. Chaque président de la République a voulu faire adopter durant son mandat ses lois environnementales : lois Grenelle I et II pour Nicolas Sarkozy ; lois TECV et Biodiversité pour François Hollande ; la loi climat-énergie ainsi qu’une future loi reprenant certaines propositions de la Convention citoyenne pour le climat pour Emmanuel Macron. D’autres lois sont aussi l’occasion de verdir le droit existant et d’une certaine manière de le complexifier. A cela, il faut ajouter les nombreux textes issus du droit de l’Union européenne et du droit international.
Toutefois, il convient d’admettre que l’environnement est un domaine particulièrement complexe à saisir. Appréhender d’un point de vue juridique des phénomènes physiques ayant des effets à long terme constitue parfois un véritable défi ! Le changement climatique, la perte de biodiversité ou encore certaines pollutions diffuses le montrent clairement. Depuis plusieurs années, les pouvoirs publics ont néanmoins pris conscience que la réglementation environnementale pouvait être un frein à la conduite de certains projets et qu’il fallait la simplifier. Le droit des énergies renouvelables est l’exemple parfait. On estime en effet qu’il faut plus de 10 ans entre le lancement de la procédure d’appels d’offre et le début d’exploitation d’une éolienne. Compte tenu des objectifs à atteindre en termes de développement des énergies renouvelables, c’est beaucoup trop long ! La loi pour un Etat au service d’une société de confiance (ÉSSOC) de 2018 a donc cherché à simplifier par exemple le régime des éoliennes offshore. Encore plus récemment, la loi d’accélération et de simplification de l’action publique du 7 décembre 2020 a prolongé cet effort de simplification du droit de l’environnement. On peut citer deux exemples de mesures particulièrement bienvenues. La première concerne l’articulation entre l’autorisation environnementale et les autorisations d’urbanisme. En effet, le préfet pourra autoriser, par décision spéciale, le pétitionnaire à commencer des travaux de construction avant la délivrance de l’autorisation environnementale. La seconde renvoie à la simplification des procédures de participation du public et notamment le passage, dans certains cas, de l’enquête publique à la consultation par voie électronique.
[1] CE, 29 novembre 1968, n°68938, Publié au recueil Lebon. [2] M. Torre-Schaub, L’affaire Grande-Synthe : une première décision emblématique dans le contentieux climatique français, Énergie - Environnement - Infrastructures n° 12, Décembre 2020, étude 17. [3] Cons. const., Décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015. [4] CE Ass., 19 juillet 2019, n° 424216. [5] CE, 28 février 2020, n° 433886.